Gouverner au douzième

Il y a quelque chose de liturgique dans la façon dont les États annoncent leurs priorités. Ils font des discours. Ils signent des conventions. Ils inaugurent des projets. Et bien souvent, on les juge à leurs discours. Or il me semble qu’on devrait  les juger à leurs budgets. Car, bien souvent, les budgets confessent ce que les gouvernements ne peuvent camoufler ou masquer à l'aide d’acrobaties arithmétiques inintelligibles, injustifiables.

Les discours des gouvernements sont généreux par nature. Cette distance entre l'annonce et l'acte, la Guinée travaille depuis 2018 à la combler avec le budget-programme, une réforme que personne ne regarde passer et qui change pourtant tout. Une réforme qui, somme toute, oblige enfin chaque franc public à répondre de ses effets, et l'État à être comptable de ses actes plutôt que de ses promesses. 2026 devait être l'année de son premier exercice complet, la réforme qui aurait donné à Simandou 2040 une colonne vertébrale financière vérifiable.

J'ai ouvert le document officiel en vigueur. Il s'intitule « Budget de l'État 2026, Douzièmes provisoires ». Il a été créé le 21 janvier 2026. Il compte 357 pages. Ce que j'y ai trouvé, c'est l'exact opposé de ce que doit être un budget-programme. Et ce que j'y ai lu m'a interpellé : un président élu démocratiquement le 28 décembre 2025, légitimé par le suffrage universel, administrant ses premiers mois avec le même instrument budgétaire que la transition militaire qu'il succède. Mais des juristes rigoristes pourraient rétorquer que l’entrée en poste du nouveau PR étant postérieure au vote du budget, il faut de facto attendre l’installation de l’Assemblée Nationale pour espérer parler d’une véritable rupture. L’argument, il va sans dire, est qu’on ne peut pas reprocher à La Ve République, certes née mais attendant la signature de son acte de baptême pour exister véritablement, de gouverner avec les finances publiques de la IVe.

Mais cette coquetterie légalo-juridique n’enlève rien au bien-fondé de la démonstration économique qui nous incombe ici. Donc j’ai continué. Mais continuer, ici, nécessitait d’abord de lire ces documents. De les comparer. De les confronter à ce que la Guinée dit d'elle-même. Or, ces documents, ce sont trois textes publics que personne ne songe à rapprocher vraiment : la LFI 2025, le budget de douzièmes provisoires 2026, le Document de Programmation Budgétaire Pluriannuelle 2024-2026. Ensemble, ils forment une base de jugement que les discours ne peuvent pas habiller ou altérer. Des chiffres qui ne doivent rien aux annonces.

Ce que l'urgence confesse

Un État ne dit jamais aussi clairement ce qu'il est que lorsqu'il n'a plus le temps de choisir ses mots. La loi ordinaire L/2025/041/CNT, promulguée le 26 décembre 2025, a autorisé le gouvernement à reconduire les crédits de l'exercice précédent par tranches trimestrielles, faute de budget adopté dans les délais. L'article 124 de la Constitution fixait la clôture de l'examen budgétaire au 31 janvier. Le CNT a voté la LFI 2026 le 31 mars, avec deux mois de retard. Entre-temps, l'État avançait en régime de survie. Il avançait en douzièmes provisoires, reconduisant d'un mois à l'autre les crédits de l'exercice précédent.

Ce régime a une propriété que les budgets ordinaires n'ont pas : il ne peut pas mentir. Un budget construit pour convaincre peut habiller ses priorités, créer des lignes aux intitulés généreux, redistribuer symboliquement quelques milliards vers les secteurs dont la population attend le plus. Un budget de reconduction automatique reproduit la structure profonde des dépenses sans retouche possible. Il est, pour reprendre une image médicale, l'Imagerie de Résonance Magnétique (IRM) des finances publiques. Autrement dit, il montre les os, pas la peau.

L'Annexe 1 du document (pages 19 à 25) présente les crédits du premier trimestre 2026 par ministère. Pour le Titre V, les dépenses d'investissement, la colonne affiche le même chiffre — zéro — pour chacun des trente-six ministères. Ce n'est pas un taux d'exécution décevant. C'est une impossibilité légale, parce que les douzièmes ne couvrent que les dépenses courantes. Pendant trois mois, tandis que le premier vraquier Simandou 2040 prenait la mer, l'État ne pouvait légalement engager un franc d'investissement. Ce que les dépenses courantes autorisées révèlent est, à sa façon, tout aussi instructif.

Sur les 8 516 milliards de crédits du trimestre, les proportions disent ce que les discours taisent. Le bloc défense et sécurité capte 18 % du total. Dans un environnement régional où la menace progresse aux frontières, cette priorité a une logique que l'on peut entendre. Ce qu'elle côtoie, en revanche, est plus difficile à défendre. Elle alloue à la santé 3% du budget trimestriel, là où l'OMS recommande 15 % ; accorde 9 % à l'éducation pré-universitaire, là où l'UNESCO recommande 20 %. Et loin des écarts conjoncturels, ce sont là des choix structurels que le régime de reconduction automatique, incapable de les habiller, expose dans leur nudité.

Le ministère des Mines révèle une autre forme de déséquilibre, plus silencieuse et peut-être plus lourde de conséquences. L'institution dispose d’un budget de fonctionnement opérationnel, en dehors du FIM, qui ne dépasse pas 23 milliards pour le trimestre. C'est l'institution qui délivre les permis d'exploitation, surveille le respect des conventions minières, contrôle les déclarations de production et protège les intérêts de l'État dans chaque clause contractuelle.

Le DPBP 2024-2026 de juillet 2023 projette pour les Mines, Géologie et Environnement une enveloppe annuelle d'investissement d'environ 478 milliards en 2026 (tableau 22, page 44). Ces chiffres seraient cohérents si le secteur minier opérait à une échelle ordinaire. Mais il opère dans un contexte où les groupes présents sur le sol guinéen disposent d'équipes juridiques, financières et techniques dont la masse de ressources excède de plusieurs ordres de grandeur les capacités du régulateur public. La littérature sur la gouvernance extractive décrit ce phénomène de façon consistante, de l'Angola à la Zambie, et ses conséquences sur la capture de rente par l'État.

Et cette asymétrie, silencieuse dans les bonnes années, est décisive quand les revenus arrivent vraiment.

La Présidence de la République suit, elle, une trajectoire que les documents rendent visible sans l'expliquer. 689 milliards dans la LFI 2025. 815 milliards dans la LFR 2025, révisée en cours d'exercice, une hausse de près de 20% sur la seule rectification annuelle. Des reclassements comptables peuvent exister ; l'architecture budgétaire guinéenne en connaît. Mais un écart de cette nature, sans note explicative dans un document public, ne produit pas seulement de l'opacité. Il produit de l'interprétation.

Et c’est précisément ces proportions, ces asymétries, ces silences budgétaires que la réforme adoptée le 31 mars 2026 est censée rendre impossible à l'avenir.

Le droit et le fait : 47 programmes et une inconnue

Le 31 mars 2026, avec 97 voix pour au CNT, la Guinée adopte pour la première fois depuis l'indépendance de 1958 un budget-programme. Soit 47 programmes budgétaires et 340 indicateurs de performance, chaque franc rattaché à un objectif mesurable.

Dans les systèmes classiques dits par nature de dépense, l'évaluation porte sur le respect des plafonds, pas sur les effets produits. Ce que l'économiste Richard Allen appelle un budget de conformité : on vérifie que l'argent a été dépensé conformément aux autorisations, sans jamais s'interroger sur ce qu'il a accompli. Ce cadre rend difficile toute évaluation de l'efficacité de la dépense publique et favorise la routinisation des allocations d'une année sur l'autre.

Le budget-programme inverse la question. Il part de l'objectif pour remonter aux crédits. Chaque programme correspond à une finalité explicite, assortie d'indicateurs de performance mesurables. Allen Schick, dans ses travaux fondateurs sur la réforme du management public, désigne ce passage comme un déplacement du « combien l'État dépense » vers « qu'est-ce que l'État accomplit ». La transformation est profonde car elle touche non seulement les nomenclatures budgétaires, mais aussi les cultures administratives, les systèmes d'information et les modes de pilotage politique. Le Maroc y a consacré cinq ans (2016-2020), le Sénégal neuf (2011-2020). La Guinée franchit le pas en un exercice, avec le concours de onze ministères pilotes en 2025 et le déploiement sur trente-six en 2026.

C'est une rupture réelle. Mais Montesquieu observait, dans L'Esprit des lois, que les lois n'ont d'efficacité que si elles trouvent dans les mœurs le sol qui les fait germer. Matt Andrews, Lant Pritchett et Michael Woolcock ont nommé isomorphisme mimétique le risque contemporain de cet écart. Une administration adopte la forme d'une réforme performante sans réunir les conditions qui en fondent l'efficacité. Les 340 indicateurs ont été votés en moins de quatre-vingt-seize heures de délibération, par une institution législative dont la légitimité est elle-même transitoire. Cela ne les invalide pas. Au contraire, cela signifie que leur valeur sera jugée non sur leur adoption, mais sur l’usage qu’en fera l'administration dans les années qui viennent. La réforme formelle est acquise. La transformation substantielle est un chantier de plusieurs législatures, et son sérieux se lira dans les rapports d’exécution dans les années qui viennent.

Ce constat donne toute son acuité à la question de Simandou. Parce que c'est là que l'écart entre la forme institutionnelle et la capacité réelle d'exécution entraînera les conséquences les plus durables.

L'État devant sa richesse

Le 2 décembre 2025, un vraquier quitte le port de Morebaya avec 200 000 tonnes de minerai de fer à destination de la Chine. Trois décennies de promesses, soldées par un premier chargement. À pleine capacité, Simandou représente 120 millions de tonnes annuelles, potentiellement 8 à 9 % du commerce maritime mondial de fer et une hausse du PIB guinéen supérieure à 25 % selon le FMI. Si la rente existe désormais, elle exige, à chaque étape, une administration capable de la recevoir.

Plusieurs signaux, pris ensemble, interrogent cette capacité de réception. Le premier est constitutionnel. La LFI 2026, le budget censé donner à Simandou 2040 son architecture financière, a été adoptée avec deux mois de retard sur l'article 124 de la Constitution, en moins de quatre-vingt-seize heures de délibération là où l'article 125 réserve soixante jours au parlement pour examiner les prévisions budgétaires. La réforme qui doit gouverner les revenus de Simandou est née dans des conditions qui fragilisent sa propre crédibilité institutionnelle. Ici encore, un légaliste coquet pourrait faire remarquer que la durée de 96 heures est tout à fait légale et ne dit rien sur la pertinence du travail parlementaire. Mais étant donné l’importance du Projet Simandou pour la projection de notre pays vers un futur qu’on espère radieux pour la grande majorité des Guinéens, une telle célérité dans le traitement d’un dossier aussi décisif montre une envie d’en finir, ce qui est le propre d’un travail bâclé.

Le second signal est financier. La dette publique guinéenne est passée de 35 % à 48 % du PIB en une seule année, entre 2023 et 2024, selon le rapport de suivi de la Banque mondiale de juin 2025. Cette accélération de l'endettement traduit un pari silencieux : l'État emprunte aujourd'hui contre des revenus qu'il anticipe pour demain. Ce pari n'est pas absurde si les mécanismes de capture fiscale sont solides. Mais il devient dangereux si ces mécanismes restent fragiles.

Et c'est ici que le troisième signal est peut-être le plus éloquent. En 2024, 99 millions de dollars étaient inscrits au budget comme recette attendue, correspondant au ticket d'entrée du groupe Baowu Steel dans le consortium Simandou. La somme était confirmée comme disponible. Pourtant, le CNT a établi que ces fonds n'ont jamais atteint le Trésor public. L'explication avancée est technique : la Guinée n'aurait pas transmis les coordonnées bancaires nécessaires au virement.

Ce récit dit quelque chose de précis sur ce qui attend l'État dans les années qui viennent. Ce n'est pas de la corruption. Ce n'est pas un conflit diplomatique. C'est une défaillance de coordination administrative sur une transaction annoncée, attendue, planifiée, concernant une somme stratégique, avec plusieurs ministères impliqués dans le suivi. Si cela se produit pour une recette aussi explicitement balisée, que se passera-t-il quand il s'agira de contrôler des déclarations de production complexes, de vérifier des prix de transfert entre filiales, d'appliquer des clauses de stabilisation fiscale dans des conventions de plusieurs centaines de pages ? Ces opérations sont le quotidien de la gouvernance extractive à grande échelle. Elles exigent une expertise que l'on ne décrète pas.

La Norvège éclaire, à condition de la lire correctement. On retient le fonds souverain à 1 700 milliards de dollars. On oublie la séquence. Le Petroleum Directorate a été créé en 1972. Les revenus pétroliers significatifs n'ont atteint les caisses de l'État qu'au milieu des années 1970. L'institution précédait la rente, armée de juristes formés et d'une expertise capable de tenir tête aux grandes compagnies clause par clause. Le Botswana et le Chili ont déployé la même logique, la même armada de guerre institutionnelle. Ce n'est pas la taille du gisement qui différencie les pays qui ont transformé leur rente en développement de ceux qui l'ont dilapidée. C'est l'antériorité des institutions sur l'argent.

Ce n'est jamais la mauvaise volonté qui transforme une rente en occasion manquée. C'est simplement l'écart entre la vitesse de l'extraction et la maturité de la régulation. La richesse révèle ce qui était déjà là, en mieux ou en pire. Là où les institutions étaient solides, elle les a renforcées. Là où elles étaient fragiles, elle les a fragilisées davantage.

Ce que l'histoire ne pardonne pas

Ce serait une erreur de lire cet article comme un procès. La Guinée de 2026 n'est pas la Guinée de 2010, ni même de 2021 loin s’en faut. Le budget-programme voté pour la première fois depuis l'indépendance, le déficit ramené à 2,7 % du PIB, les recettes propres couvrant 96 % des dépenses : ces avancées sont réelles. Il y a dans la trajectoire des cinq dernières années une volonté de réforme sérieuse.

Ce que cet article a voulu mettre en lumière est ailleurs. La Guinée ne souffre pas d'un déficit d'ambition. Elle souffre d'une ambition qui précède sa capacité d'exécution. Le budget-programme en un exercice, le fonds souverain en 2026, Simandou à grande échelle, la Ve République en une élection. Chacun de ces projets est légitime. Mais pris ensemble, ils dessinent une accélération dont les institutions n'ont pas encore tout à fait la profondeur pour tenir le rythme.

La Norvège de 1972 n'était pas riche. Elle était prête. Cette distinction, peu spectaculaire, peu propice aux discours d'inauguration, est celle qui sépare les rentes bien gouvernées des occasions manquées. L'histoire des cycles extractifs est sans appel sur ce point : elle ne pardonne pas le décalage entre la vitesse de l'extraction et la maturité des institutions.

La Guinée a tout pour ne pas répéter cette histoire. Ce qui se jouera dans les prochains rapports d'exécution, dans les conventions négociées avec Simandou, dans la trajectoire de la dette face aux revenus qui arrivent — c'est là que se dira si 2026 était l'année d'un vrai changement de logique, ou simplement l'année où l'on a changé le nom du fichier.

Un budget n'est pas une liste de dépenses. C'est la traduction chiffrée de ce qu'un État choisit d'être. Et ce choix-là n'engage pas celui qui l'annonce. Il engage tout un peuple.